6月11日，国务院常务会议审议通过《美丽中国建设“十五五”规划》，明确要求“打好法治、市场、科技、政策‘组合拳’”，并将法治置于首位。法治靠什么落地？再过两个月，也就是2026年8月15日，我国首部《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）将正式施行，30多部法律统合为一，为美丽中国打下统一的制度地基。这部法典，被中国政法大学环境资源法研究所所长侯佳儒称为“中国人写给土地的一封情诗”。
规划是行动纲领，法典是法治根基。侯佳儒在接受南方+记者独家专访时指出，法治在“组合拳”中扮演“传动轴”的角色——为市场确权、为科技划界、为政策赋能。他畅想2030年：当烟囱排黑烟，居民可以依法举报；当河流受污染，公益组织可以依法追责。法律不再是冰冷的条文，而是每个人守护家园的铠甲。
规划与法典之间如何衔接？跨省区协同治理如何破局？粤港澳大湾区“一国两制三法域”的生态环境共保联治路在何方？碳排放双控落地还缺哪些制度“血肉”？新污染物治理为何让立法者感到“连敌人长什么样都还没完全搞清”？侯佳儒给出了深度解答。
“固根本、稳预期、利长远”：法治为什么是“组合拳”之首
南方+：国常会把法治摆在“组合拳”首位。法治在美丽中国建设中扮演什么角色？当前最需要补上的法律短板在哪里？
侯佳儒：习近平总书记用九个字点明了法治的根本作用——“固根本、稳预期、利长远”。这正是理解法治为何被置于“组合拳”首位的钥匙。
先看作用。固根本，是为美丽中国打下不可动摇的制度地基。将于2026年8月15日施行的《生态环境法典》整合了30多部法律，让生态红线、绿色原则有了统一遵循。稳预期，是让各方都知道什么能做、什么不能做，不必担心政策“翻烧饼”。利长远，是让环境治理在法治化、常态化轨道上运行，杜绝运动式治理。这三条，缺一不可。
再看法治与市场、科技、政策的关系。我的比喻是：法治是传动轴。市场需要法治来确权、定规则，否则碳交易就是空中楼阁；科技需要法治来划边界，让人工智能为执法赋能而不致失控；政策需要法治来赋予刚性，国家战略只有固化成法律条文，才能从“软倡导”变成“硬约束”。没有这根传动轴，市场会失灵、科技会迷航、政策会落空。
当前短板，我概括为“一个要实、一个要深、一个要严”。“实”，是新污染物治理的配套标准严重滞后——几千种高风险化学物质中，有监测标准的屈指可数，无标准即无法执法。“深”，是法律权威还不够硬，有法不依、执法不严仍然存在，法典不能只停留在纸面。“严”，是要严格法治、严密法网，从预防到追责形成闭环，让违法者无处遁形。
法治不是限制人民的枷锁，而是守护家园的铠甲。固根本、稳预期、利长远——唯其如此，美丽中国才能从愿景走进现实。
从“看得见”到“藏得深”：固废与新污染物治理的制度瓶颈
南方+：国常会提出“全面实施固体废物和新污染物治理行动”。“十五五”首次将这两项工作提升到与蓝天、碧水、净土保卫战同等重要的位置。这种调整反映了怎样的深刻变化？两类污染各自面临哪些制度瓶颈？
侯佳儒：这个变化非常耐人寻味。过去五年，大家都看到了蓝天变多了，河水变清了——2025年全国PM₂.₅平均浓度降到了28微克/立方米，全国地表水优良水质断面比例超过了九成。这说明“看得见”的污染，我们已经有了成熟的治理手段。可环境问题就像一个洋葱，剥开一层，里面还有一层。当明面上的污染被控制住，那些“藏得更深”的风险就开始显露出来。
先说说固体废物。为什么现在把它提到这么高的位置？因为治理逻辑正在发生一场深刻转变：从“找个地方埋掉、烧掉”，转向“想办法用起来”。许多固体废物其实是放错地方的资源——粉煤灰可以制砖，秸秆能变成生物质燃料。《固体废物综合治理行动计划》已提出，到2030年，大宗固体废物年综合利用量要达到45亿吨。然而，从“埋掉烧掉”到“想办法用掉”，方向虽好，路上仍有几道坎：一是政策激励不足，利用固废往往比直接处置成本更高；二是标准规范滞后，想用的人担心风险、不敢轻易尝试；三是产废与用废各自为政，信息不通、供需难配。打通这些环节，才能真正变废为宝。
再说新污染物，这才是真正让人头疼的。新污染物主要包括持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素、微塑料这几大类。它的可怕之处在于“看不见、摸不着”——有些物质在水里的浓度低到万亿分之一，连检测都极其困难，但它能在生物体内慢慢累积，最终影响人体健康。我国化学物质名录里收录了4.7万多种，其中很多的风险我们还不完全清楚。新污染物治理起步晚、难度大，虽然《生态环境法典》把它纳入了制度框架，但具体怎么监测、怎么评价风险、怎么管控排放，大量操作细则还是空白。
所以您会发现，这两类污染面临的是两种完全不同的制度难题：固体废物考验的是我们能不能把“放错地方的资源”顺畅地循环起来，打通法律和政策之间的堵点；而新污染物考验的，是在我们连“敌人长什么样”都还没完全搞清的情况下，立法和监管如何跑在科学认知的前面。这两件事都不容易，但都是“十五五”必须啃下的硬骨头。
碳排放双控落地：法典搭了“四梁八柱”，还缺“血肉”
南方+：“十五五”规划明确从“能耗双控”转向“碳排放总量和强度双控制度”，2026年是转型第一年。从《生态环境法典》的原则性规定到真正落地，还存在哪些制度短板？碳排放权的法律属性、配额分配机制是否已得到足够立法支撑？
侯佳儒：这是一个既有顶层设计雄心，又迫切需要制度落地的问题。从“能耗双控”转向“碳排放双控”，表面是指标切换，实则是中国经济治理逻辑的深层重构——从控制“用能量”转向管理“碳排放”的全链条治理。
《生态环境法典》将“绿色低碳发展”独立成编，为碳排放双控制度提供了稳定的上位法依据，这是历史性的进步。但法典搭起了“四梁八柱”，制度的“血肉”还需要一针一线地缝上去。当前最大的短板有三个：
第一，碳排放权的法律属性仍然悬而未决。它是物权、债权还是准物权？学界尚无共识。属性不清，直接导致配额抵押、破产清偿、跨区域流转等场景缺乏法律依据。如果权利定性迟迟无法明确，那么这套制度在支撑全国统一的大规模碳市场时，将面临根本性的法律障碍。
第二，微观实施细则大量缺失。配额怎么分？免费配额何时退坡？碳强度目标如何层层分解到市县？没有这些“操作手册”，零碳园区、零碳运输走廊等宏大目标就只能悬在半空。
第三，碳市场运行机制仍显薄弱。目前市场流动性不足、交易活跃度低、惩戒力度有限，碳价尚不能真实反映减排成本，真正的市场发现功能难以发挥。
《生态环境法典》给出了方向，但制度的“最后一公里”还在路上。2026年，“双碳”考核办法已落地，步伐正在加快。方向是清晰的，我们需要的是一套可执行、可预期、可追责的制度细则，让碳排放双控真正从政策文件走进每一个企业的碳排放台账。
从“几字弯”到大湾区：跨区域协同治理的法治破局
南方+：作为国家社科基金重大项目“黄河流域生态保护和高质量发展法制研究”首席专家，您如何评价“十五五”规划将“三北”工程纳入“三区四带”格局、部署“几字弯”攻坚战？这对跨省区协同治理提出了哪些法治新要求？
侯佳儒：这个变化，在我的研究视野里，其意味着“三北”工程已经从一项单纯的防沙治沙林业工程，上升为国家生态安全屏障的核心组成部分。“三北”工程攻坚战三大标志性战役覆盖了我国近一半的陆域国土，已经不是林业部门一家的事，而是关乎北方生态安全全局的重大战略部署。
我主持的国家社科基金重大项目，一个核心难题就是流域治理的跨行政区壁垒。“几字弯”区域涉及内蒙古、山西、陕西、宁夏、甘肃五省区，分布着库布其、乌兰布和、腾格里、毛乌素四大沙漠沙地。如果各省各自为政，上游植树、下游放牧，东边恢复、西边破坏，整体效果就会大打折扣。这种困局，必须靠法治化协调机制来破题。
值得欣喜的是，实践中已经有了探索。《生态环境法典》也为这一生态屏障铸就了法律根基。
所以，您问这一变化带来了什么新要求？我的判断是：在技术创新和工程推进之外，最紧迫的任务就是建立跨省区的法治协同机制。让黄河的每一段流域在法治框架下同向发力，才能真正打好“几字弯”这场硬仗。
南方+：《美丽中国建设“十五五”规划》提出深化粤港澳大湾区生态环境共保联治。大湾区“一国两制三法域”带来独特挑战。您如何评价协同障碍？有何破解之道？
侯佳儒：我在黄河流域法治研究中常遇到跨省协同问题，但大湾区的挑战要复杂得多。“一国两制三法域”——内地是成文法系，香港承袭普通法传统，澳门保留葡萄牙法律体系烙印，三大法域的立法语言、原则和价值导向都存在深刻的“制度性隔阂”。生态环境具有整体性和不可分割性，治理却被割裂在三套不同的法律体系里，这是大湾区生态文明建设最深层的结构困境。
这种困境具体体现在三个维度：一是法律体系差异，三地环境管理体制和立法重心不同，导致生态环境立法难以全方位对接；二是环境标准不统一，排放标准、监测体系各异，跨区域执法缺乏共同的“法治语言”；三是协同机制缺乏约束力，现有联席机制多停留于“商量着办”，缺乏刚性的制度保障。
那么，如何破局？我认为有三条路。
第一条路，以“差异性一体化”破解“规则同一性”的迷思。大湾区协同立法不应追求形式上的“同一”，而应通过弹性、灵活的制度设计推进实质对接。例如在固废治理领域，可在具备条件的地市先行探索规则衔接，为更广范围的协同积累经验。
第二条路，依托《生态环境法典》提供的法治基础加强联动，建立联合保护协调机制。即将实施的《生态环境法典》第二十一条明确规定，跨行政区域的重点区域实行“统一规划、统一标准、统一监测、统一保护措施”。这为三地协同立法提供了直接的上位法依据，也为推动“联合执法”的制度化、常态化提供了坚实的法律基础——尽管联合执法在性质上仍属于行政协同行为，但有了法典的原则指引，其刚性约束力已显著增强。横琴、前海、南沙等合作区可以先试先行，把跨境生态补偿、联合司法救助等机制一个一个落地。
第三条路，用《生态环境法典》补齐粤港澳的“司法协作短板”。法典不仅确立了跨区域联防联治原则，还专章构建了生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼的衔接机制，明确了跨区域环境损害的管辖规则和证据互认方向。
过去，珠三角的污染飘到香港，受损方往往立案难、取证难、执行难；现在，法典为大湾区三地法院的判决互认、协助执行画出了一张“配钥匙图纸”。法治不再是各管一段的“篱笆”，而是串起整个湾区的“桥梁”。
2030愿景：让美丽中国成为“诗意栖居”的家园
南方+：展望2030年，您认为环境法治在美丽中国建设中能实现的最重要进步是什么？如果用一个关键词概括您的期待，会是什么？
侯佳儒：展望2030年，我认为环境法治能实现的最重要进步是：让“美丽中国”不再是墙上的蓝图，而是每个人脚下的大地、呼吸的空气、安放身心的家园。
到那时，《生态环境法典》有效实施，绿色原则、公益诉讼等制度安排才能真正落地。新污染物不再是“无名之辈”，大量化学物质都有了明确的标准和管控规则；跨区域的河流、山脉，也在法治的轨道上实现了上下游、左右岸的协同守护。更重要的是，法治不再只是约束行为的条条框框，而是走进了老百姓的日常生活——当烟囱排黑烟，居民可以依法举报、提起诉讼；当河流受污染，公益组织可以依法追责、索赔。法律，从高高在上的条文，变成了每个人手中守护家园的铠甲。
如果用一个关键词概括我对未来环境法治的期待，那就是——“诗意栖居”。
德国诗人荷尔德林说：“人，诗意地栖居在大地上。”而我更愿意说，《生态环境法典》就是中国人写给土地的一封情诗。它用最严谨的理性，书写最深沉的深情——把冰冷的条款转化为温热的情感动力，把法律义务内化为对家园的爱与守护。当法律成为情诗，守法便不再是负担，而是生活本身。我们不再是土地的征服者，而是归家的孩子。
2030年的美丽中国，应该是一个每个人都能安心地、有尊严地、诗意地栖居在这片土地上的中国。而这封写给土地的情诗，也将在那时，被每一个普通人读懂、传颂，并用行动续写。
南方+记者 刘长欣 赵晓娜
富灯网提示：文章来自网络，不代表本站观点。
